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最高法院案例 :市县政府的补偿安置职责不因委托、他人强拆而免除
作者:北京律师杨波 浏览次数:60 发布日期:2020-2-11

    


     【裁判要点】

 

  市、县人民政府及其土地管理部门组织实施集体土地征收,应当积极主动履行补偿安置义务,使被征收人及时获得公平补偿。在与被征收人达不成补偿协议的情况下,市、县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。否则,被征收人可以依法请求市、县人民政府或其土地管理部门依法履行补偿安置职责。

 

  行政强制行为被确认违法后,赔偿义务机关与补偿义务机关通常情形下会相竞合,但特殊情形下也可能相分离。乡镇政府、街道办等受托主体基于其自主意识所实施的强制行为被确认违法后,所形成的赔偿、补偿主体的关系属于后一种情形。在有关行政赔偿责任未得到妥善解决前,不能否定市、县人民政府依法所应承担的行政补偿义务。反之,即便市、县人民政府履行完补偿义务后,亦不能从法律上完全免除乡镇政府、街道办的行政赔偿责任。

 

  集体土地征收活动中,市、县人民政府及其土地管理部门是法定的补偿安置义务主体,其将具体工作委托给其他行政主体乃至民事主体实施,并不免除其法定的补偿安置职责。乡镇政府、街道办等受托主体在受委托权限范围内实施的补偿安置行为,属于行政行为,应由委托人承担法律责任。人民法院既要防止泛化行政委托关系,使受托主体不加区别地成为行政法律责任主体;更要防止无视行政委托权限、突破行政征收活动的公法关系定性,将受托主体的行为视为民事行为不当导入私法框架予以评判。

 

  【判决文书】

 

中华人民共和国最高人民法院

 

 

2019)最高法行再199号

 

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):朱如云,男,1945年1月1日出生,汉族,住浙江省绍兴市越城区城南念亩头村89号。

 

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):李阿仙,女,1947年10月19日出生,汉族,住浙江省绍兴市越城区城南念亩头村89号,系朱如云之妻。

 

  被申请人(一审被告、二审被上诉人):浙江省绍兴市越城区人民政府。住所地:浙江省绍兴市越城区涂山东路88号。

 

  法定代表人:袁建,该区人民政府区长。

 

  委托诉讼代理人:金越峰,浙江省绍兴市越城区房屋征收办公室工作人员。

 

  被申请人(一审第三人、二审被上诉人):绍兴市城南城中村改造建设有限公司。住所地:浙江省绍兴市越城区城南朝阳路。

 

  法定代表人:朱越,该公司董事长。

 

  被申请人(一审第三人、二审被上诉人):浙江省绍兴市越城区城南街道办事处。住所地:浙江省绍兴市越城区城南街道朝阳路28号。

 

  法定代表人:王金宝,该街道办事处主任。

 

  被申请人(一审第三人、二审被上诉人):浙江省绍兴市越城区城南街道念亩头村。住所地:浙江省绍兴市越城区城南街道念亩头村。

 

  法定代表人:何伟国,该村村民委员会主任。

 

  上列被申请人的共同委托诉讼代理人:俞有根,浙江泽大(绍兴)律师事务所律师。

 

再审申请人朱如云、李阿仙诉被申请人浙江省绍兴市越城区人民政府(以下简称越城区政府)不履行拆迁安置法定职责一案,浙江省绍兴市中级人民法院于2017年12月29日作出(2017)浙06行初197号行政裁定:驳回朱如云、李阿仙的起诉。朱如云、李阿仙不服提起上诉后,浙江省高级人民法院于2018年8月20日作出(2018)浙行终104号行政裁定:驳回上诉,维持原裁定。朱如云、李阿仙仍不服,向本院申请再审。本院于2019年6月25日作出(2018)最高法行申10661号行政裁定,提审本案,依法组成合议庭对本案进行了审理,2019年9月26日通过远程视频方式公开听证,现已审理终结。

 

……

 

  本院经再审查明:2014年7月17日,越城区政府发布《拆迁公告》:决定对越城区城南街道念亩头村进行动迁,范围系东至亚太新村(朝辉路),南至华侨新村,西至状元新村、长城中学,北至凤凰岛所涉集体土地。相关拆迁事务由城南建设公司、城南街道办、念亩头村受理和承办。拆迁政策按《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》及有关规定执行。房屋腾空签约期限为:自2014年7月24日至2014年8月2日。2016年6月23日,城南建设公司向朱如云户作出的《朱如云户拆迁安置方案》载明:“根据《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法》,城南建设公司及城南街道办就房屋拆迁补偿安置事宜与朱如云户经多次协商未能达成协议。现根据被拆迁人房屋基本情况,提出房屋拆迁补偿安置方案如下:一、房屋补偿、补助、过渡费……。二、拟安置补偿方案……。三、补偿款支付方式……。”以上事实有朱如云、李阿仙提交的再审申请书,越城区政府提交的书面意见,再审听证笔录,一、二审行政裁定书等证据在案佐证。

 

  本院认为:再审申请人朱如云、李阿仙因认为被申请人越城区政府未就其被征收房屋进行补偿安置而向人民法院提起行政诉讼。针对其起诉书所载内容及原审期间的庭审陈述,其原审诉讼请求总体上可概括为要求越城区政府按照其提出的补偿项目与标准逐一予以补偿安置,在诉讼类型上属于履行法定职责之诉。结合朱如云、李阿仙申请再审请求和理由,本案争议主要涉及以下三个方面的法律问题:

 

  一、关于农村集体土地征收补偿义务主体的确定问题

 

  《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定,农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后,由市、县人民政府组织实施,按具体建设项目分别供地;第二十五条第一款规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告;第二十五条第三款规定,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定精神,集体土地经有权机关批准征收后,市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。实践中,考虑到土地征收与补偿工作的复杂性,市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案的方式,委托乡(镇)人民政府、区(县)街道办、区(县)征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作,人民法院通常应予尊重;但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体,也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格,更不能认为市、县人民政府及土地管理部门即因此免除了法定的补偿安置义务,而是应当遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神,将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。受托主体在受委托的行政权限范围内实施的补偿安置行为,应当视为委托人行使法定职权的活动,应当由委托人承担行政法律责任。在此前提下,要注意甄别、区分受托主体基于行政委托所实施的行为与基于其自主意识所实施的行为。特别是在强制执行领域,后者既可能构成行政委托范围外的其他行政行为,也可能构成民事行为甚至刑事犯罪行为。因此,人民法院既要防止泛化行政委托关系而使受托主体不加区别地成为行政法律责任主体;更要防止无视行政委托权限、突破行政征收活动的公法关系定性,违法阻断受托主体与委托人在行政委托范围内的法律联系,将受托主体的相关公法行为不当导入私法框架予以评判。

 

  本案中,越城区政府系法定的补偿安置主体,其发布的《拆迁公告》虽然将有关补偿安置工作委托给城南建设公司、城南街道办、念亩头村负责实施,但不能据此否定其对受托主体实施补偿安置工作的责任主体地位;在受托主体无法与被征收人达成补偿协议的情形下,特别是在上述《拆迁公告》、《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法(试行)》和相关方案中并未设定解纷机制,明确在无法达成协议时被征收人可向谁去主张补偿、可采取何种方式寻求救济的情形下,更不能免除越城区政府对被征收人的补偿安置法定职责。该府在原审期间的抗辩理由强调《拆迁公告》已规定由城南建设公司等第三人实施补偿,故其作为本案被告不适格。这一主张,于法无据,于理不符,既不利于被征收人合法权益的保护,体现责任政府应有的担当,也不利于在征收拆迁工作中形成预防和化解矛盾的有效机制。

 

  二、关于城南建设公司作出的《朱如云户拆迁安置方案》的性质问题

 

  《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据上述规定精神,土地征收补偿、安置方案系由土地行政主管部门拟定并经市、县人民政府批准的涉及被征收土地信息、补偿安置人口、补偿安置标准、途径、措施等内容的带有规范性特征的文件。本案中,越城区政府作出的《朱如云户拆迁安置方案》虽然也冠之以“安置方案”的名称,但却显然有别于前述法条所指的补偿、安置方案。首先,从制作主体上看,该拆迁安置方案系由城南建设公司作出,而非由法定的市、县人民政府及其土地行政主管部门作出;其次,拆迁安置方案针对的对象是朱如云户,而非面向整个征收范围内的被征收人;最后,从内容上看,该拆迁安置方案提出的是针对朱如云户的具体补偿措施,而非一般意义上的补偿标准。因此,涉案《朱如云户拆迁安置方案》不能等同于通常意义上的作为面向所有被征收人发布的补偿、安置方案。对该拆迁安置方案之争议,亦不能以系补偿标准争议为由,而依《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定,要求经人民政府协调后由人民政府裁决。

 

  除此之外,该拆迁安置方案同样也不能等同于实践中一些地方人民政府在协商无果后作出的补偿安置决定。行政行为应当具有公定力、确定力和执行力。《朱如云户拆迁安置方案》虽然涉及房屋补偿金额的具体计算、认定,但内容仍主要是提出对涉案房屋拟采取的安置措施,带有协商性质,并非是一个由法定主体作出的对当事人产生行政法上拘束力的、可供执行的行政决定。因此,即使从行政委托关系的角度考量,以城南建设公司名义作出的该份《朱如云户拆迁安置方案》也不能视为越城区政府已对朱如云户实施了补偿安置行为。

 

  三、关于诉请履行征地补偿安置职责是否以向行政机关提出申请为前提条件的问题

 

  根据行政行为的启动机制的不同,可区分为依职权和依申请行政行为,前者行政机关根据其法定职权应主动作出,后者则是应行政相对人的申请而作出。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。该条文涉及的行政行为应当是指依申请的行政行为。具体到集体土地征收与补偿,如前所述,《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款确立了市、县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。市、县人民政府作为一级政府,有权代表国家组织实施征收,也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。从相关法律规定上看,并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序。进一步讲,市、县人民政府在组织实施征收补偿过程中,应当积极主动履行补偿义务,以使行政相对人及时获得公平补偿。在与被征收人达不成补偿协议的情况下,市、县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。否则,被征收人可以依法请求市、县人民政府或其土地管理部门依法履行补偿安置职责。本案中,在组织实施的土地征收中,朱如云、李阿仙对于其房屋依法享有获得补偿安置的权利,越城区政府作为征收补偿实施主体,依法负有对朱如云、李阿仙进行补偿安置的法定职责,应当依其职权及时主动履行,在未能与朱如云、李阿仙达成安置补偿协议、未给予行政补偿且强拆行为被确认违法之背景下,针对朱如云、李阿仙相对明确的补偿诉求,原审法院将越城区政府本应当依职权履行的补偿安置义务定性为依申请方能履行的职责,将此一般性职责仅因朱如云、李阿仙“在原审及二审期间均明确表示”而界定为“系调整拆迁补偿方案的法定职责”,明显具有偏颇性、局限性,由此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定裁定驳回朱如云、李阿仙的起诉,存在适用法律错误。原审法院在补偿安置协议难以达成时,市、县人民政府能否主动推进相关行政程序、履行补偿安置职责方面,没有起到应有的司法监督作用。

 

  本案触及的另一个救济程序问题亦当明确。根据再审期间本院了解的相关事实,在朱如云、李阿仙起诉城南街道办强制拆除违法的另案中,浙江省绍兴市越城区人民法院作出的(2018)浙0602行初40号行政判决,已经确认城南街道办于2017年1月15日强制拆除涉案房屋的行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,朱如云、李阿仙有权依法向城南街道办申请行政(国家)赔偿。但朱如云、李阿仙并未以城南街道办为赔偿义务机关申请行政赔偿,而是以越城区政府为被告提起本案行政补偿之诉。在如何看待行政赔偿与行政补偿关系上,前者针对的是因实施行政强制事实行为所造成的损失,通常包括有确切证据证明因不法侵害所造成的动产损失、人身损害,也包括被执行人按照有关征收拆迁安置政策、法规前期应当得到却未能补偿到位的不动产损失(此部分损失的性质自违法时起转化为赔偿)。后者仅指按照有关征收拆迁安置政策、法规应当给予的各项补偿。承担此种补偿义务的行政机关一般情形下会与赔偿义务机关竞合,特定情形下则可能出现分离(但赔偿主体都是国家)。结合本案事实看,城南街道办作为越城区政府通过《拆迁公告》确定的受理和承办拆迁事务的单位之一,权力来源性质应视为委托而非授权,其基于自身名义和自主意识所实施的强制行为被确认违法,即便朱如云、李阿仙不向赔偿义务机关提出行政赔偿申请,亦不足以排斥越城区政府自身在推进此项工作中应当承担的行政补偿义务。特别是本案中的相关拆迁政策和规程均未设定解纷机制,也没有土地管理部门的参与,城南街道办仅是越城区政府的派出机关,本身无权作出具有确定力、羁束力和执行力的补偿决定,因此,由越城区政府依法直接承担补偿义务于法有据,并无不妥。且即便该府履行完毕补偿义务之后,亦不能从法律上完全免除城南街道办的行政赔偿责任。如果朱如云、李阿云另案以城南街道办为被告提起行政赔偿诉讼,本案补偿项宜从赔偿项中予以扣除。

 

  综上,朱如云、李阿仙的补偿安置权益应当得到尊重,越城区政府的补偿安置义务应当通过适当方式积极履行。在各方无法达成补偿安置协议,又无法定主体作出补偿决定,也无生效裁判解决补偿问题的情形下,朱如云、李阿仙起诉要求越城区政府就被征收房屋履行补偿安置法定职责,符合法定起诉条件。一、二审法院裁定驳回朱如云、李阿仙的起诉及上诉不当,依法应予撤销。浙江省绍兴市中级人民法院应当就越城区政府是否应当履行补偿安置职责继续进行审理。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条、第一百二十三条第三项之规定,裁定如下:

 

  一、撤销浙江省绍兴市中级人民法院(2017)浙06行初197号行政裁定;

 

  二、撤销浙江省高级人民法院(2018)浙行终104号行政裁定;

 

  三、指令浙江省绍兴市中级人民法院继续审理本案。

 

  审 刘雅玲

 

  审 王晓滨

 

  审 朱宏伟

 

  二〇一九年十一月二十九日

 

  法官助理 赖峨州

 

  书 邱金坤

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