最高法判例：城市规划区内占用农用地建设养殖场，是否适用城乡规划法的规定办理建设规划许可
作者：北京律师杨波 浏览次数：796 发布日期：2022/3/30
裁判要点
当事人在村集体农用地上建设养殖场，该养殖场占用的土地同时位于城市规划区以内，依法属于《中华人民共和国城乡规划法》的调整范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，涉案养殖场应依法办理建设工程规划许可证。当事人称其是为了从事畜牧业生产而在自有承包地上兴建农业设施，不需要经过规划部门或建设部门批准，但当事人所办的养殖场即使不需要办理农用地转用审批手续，也仍需要办理建设工程规划许可证，两种手续适用法律不同，并不冲突。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第1287号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：覃典。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南宁经济技术开发区管理委员会。住所地：广西壮族自治区南宁市江南区星光大道230号。
法定代表人：李伟时，该委员会主任。
再审申请人覃典因与被申请人南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁开发区管委会）房屋行政强制拆除纠纷一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西高院）（2014）桂行终字第4号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
覃典申请再审称：一、一、二审法院既已认定强制拆除行为违法，则南宁开发区管委会应当赔偿因违法拆除给覃典造成的损失。二、违法拆除造成覃典重大经济损失，包括：1、养殖场，养殖场所使用的砖、瓦、木头、水泥、砂浆及人工费，都属于直接经济损失；2、已付租金，因违法拆除造成覃典不能继续经营，已支付租金不能收回，该损失应由南宁开发区管委会承担；3、可得利益损失，覃典与他人签订几十年的场地租赁合同，因违法拆除导致其不能继续承租、继续经营，合法经营权受到侵害，应予赔偿。三、南宁开发区管委会认定涉案养殖场属于违法建筑于法无据，一审法院在未经任何程序确定南经管（规监）拆决字（2013）第39号《限期拆除决定书》是否合法之前，不能以其作为认定事实的依据。一审法院以《限期拆除决定书》认定涉案养殖场属于违法建筑为由，不支持覃典要求赔偿的主张是错误的。四、二审法院认为在南宁开发区管委会行政区域范围内进行任何建筑活动都属于《中华人民共和国城乡规划法》的适用范围，都需要按照一般建设行为进行审批是错误的。《中华人民共和国城乡规划法》适用范围是工业建设行为，生猪养殖场属于农业设施，在村民自有承包土地上建造生猪养殖场从事畜牧业生产，符合现行法律法规和土地政策。一、二审法院未明确建设活动的范围，未明确指出其认定所有建设活动都需要进行规划、审批的依据。政府部门从未在南宁市江南区那洪街道罗村九组开展建设规划许可工作，更未要求农民在承包地内兴建农业设施需要办理建设工程规划许可等手续。综上，一、二审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销一、二审判决，依法发回重审或指令有管辖权的法院重新审理此案。
南宁开发区管委会未提交意见。
本院认为：本案审查的重点为南宁开发区管委会是否应当对覃典进行行政赔偿，以及若应当赔偿如何确定赔偿范围和赔偿金额的问题。
关于覃典主张的认定涉案养殖场属于违法建筑于法无据的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第二条规定，在规划区内进行建设活动，必须遵守《中华人民共和国城乡规划法》。《南宁市城市总体规划（2011-2020）》中划定“城市规划区为：南宁市市区，即市属六城区所辖行政范围”，本案被拆除的养殖场位于南宁市江南区那洪街道罗村九组，在上述南宁市的城市规划区以内，故依法属于《中华人民共和国城乡规划法》的调整范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，涉案养殖场应依法办理建设工程规划许可证。覃典称其是为了从事畜牧业生产而在自有承包地上兴建农业设施，不需要经过规划部门或建设部门批准，本院认为，覃典所称的审批指的是农用地转用审批，但覃典所办的养殖场即使不需要办理农用地转用审批手续，也仍需要办理建设工程规划许可证，两种手续适用法律不同，并不冲突。覃典未经相关部门批准擅自建造养殖场的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》，一、二审法院将涉案养殖场认定为违法建筑并无不当。
关于覃典主张的一、二审法院以涉案养殖场系违法建筑为由不支持其要求赔偿的主张是错误的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条关于“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，只有当公民的合法权益受到行政机关违法行使职权的侵犯，其损失才能取得国家赔偿。覃典建造的养殖场是违法建筑，不属于合法权益，无权依照《中华人民共和国国家赔偿法》请求赔偿。一、二审法院以涉案养殖场系违法建筑为由不支持其要求赔偿的主张，并无不当。
关于覃典主张的租金损失和可得利益损失是否应予赔偿的问题。覃典在本案一审起诉和法院审理过程中均未主张此项损失，而是在上诉状中才对租金损失和可得利益损失提出诉请，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，二审法院不支持覃典关于租金损失和可得利益损失的主张，并无不当。
关于覃典主张的养殖损失和误工损失是否应予赔偿的问题。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第三项规定，“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任。”由于覃典提交的证据无法证实养殖损失和误工损失的事实存在，覃典该项赔偿要求没有事实根据，一、二审法院不予支持，并无不当。
综上，覃典的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回覃典的再审申请。
审判长 刘 敏
审判员 黄金龙
审判员 于 泓
二〇一五年九月二十三日
法官助理 王蓓蓓
书记员 潘海蓉